9月18日，湖北省宜昌市卫计委网站挂出一封《关于实施“全面两孩”政策致市直机关事业单位全体共产党员共青团员的公开信》(以下简称“公开信”)，这份加盖了8个单位公章的红头文件，呼吁公职人员生二孩，“年轻的同志要从我做起，年老的同志要教育和督促自己的子女”。
公开信甫经曝光，即引发热议，网友质疑政府部门通过红头文件的形式鼓励生育是否合适，21日晚，新京报记者发现这封公开信已从宜昌卫计委官网上消失。
宜昌进入超低生育水平
新京报记者注意到，该公开信的发文单位包括宜昌市卫计委、宜昌市教育局、宜昌市总工会等8家单位，公开信的对象为“市直机关、事业单位全体共产党员、共青团员同志们”。
公开信写道，“进入新世纪以来，我市人口形势发生深刻变化。全市呈现超低生育水平，平均每个妇女生育的子女数不足1人。如果这种现象持续下去，会给我市经济社会发展和群众家庭幸福带来极大风险和危害，直接后果就是独生子女家庭风险加剧、人口老龄化、劳动力资源短缺和城市化进程滞后，进而影响劳动生产率与城市的综合竞争力。”
新京报记者查阅资料发现，宜昌从2000年开始就进入超低生育水平，近些年生育率还在持续下降。随着二孩政策的逐步实施，该地区的生育率并没有发生明显的反弹。
希望公职人员做表率
宜昌市卫计委计划生育指导科科长陈天明在接受媒体采访时表示，全面二孩出台后，2016年3-8月，宜昌市政协联合有关专家做了一项调研，发现宜昌人的生育二孩意愿并不强烈，许多老百姓仍在观望，担心生下二孩后的医疗、教育等服务是否跟得上，“为了打消这一顾虑，我们号召公职人员带头生下二孩作为表率，逐渐形成生育小气候”。
公开信还提到了一些鼓励生育二孩的具体措施，如“开展二孩生育全程免费服务;进一步延长产假，建立免费婚检、免费孕前优生健康检查假期制度;合理规划和配置公共服务资源，扩大婴幼保育和教育容量;加大医疗保健机构妇产科、儿科服务供给，加强对高龄孕产妇和不孕不育人群的服务指导等。”
此外，公开信还声称，“宣传生育两个子女的好处和一个子女的风险，激发群众特别是育龄妇女对生育二孩的认同感。”
“公开信只是喊口号”
昨日，一位宜昌市公务员接受记者采访表示，公开信的倡议和呼吁只是喊口号，鼓励生育应该出台优惠的。如果经济条件允许，年轻些的公职人员还是愿意生的。如果能落实生育假、陪产假等政策或出台补贴就更好了。
她说，仅呼吁和倡议是没有用的，不管倡议与否，不想生或者犹豫的公职人员，不会因为一个倡议就改变决定。
这位公务员认为，有一个现实问题就是生育险不能个人买，只能单位集体购买。在当地，一些企业的落实情况比较好，反而是一些机关事业单位并没有集中购买，而是根据各单位情况给予补贴。因此有些单位没落实的公职人员就享受不到生育补贴。
她呼吁机关事业单位落实集体购买生育险，虽然钱不多，但能体现政策关怀。
追问
1 用红头文件发公开信合适吗?
“这个红头文件有点奇葩”
红头文件是什么?北京大学法学院教授、宪法与行政法研究中心主任姜明安的定义是:行政法规、规章以外的，各级政府和政府部门发布的具有普遍约束力的决定、命令，又称“行政规范性文件”。
长期以来，我国并没有关于“红头文件”管理的具体法律法规，“红头文件”的制定状况混乱。此外，“红头文件”被任性滥用的案例比比皆是，甚至存在“违法现象”。
中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯表示，他并不认可这种做法。“这个红头文件有点奇葩，提高生育意愿有很多方式，发红头文件方式有点作秀”。
汪玉凯认为，育龄夫妇考虑生二孩涉及很多原因，很多夫妇是在权衡利弊后作出的决定。“不是说发一个红头文件，他们就要马上生二孩。这个文件只能起到号召的作用，生育意愿并不以发文者的主观意志来决定”。
他认为，红头文件通常是有政策指向性的，也有很强的政策界限。这不能在施政过程中想发就发，如果滥用红头文件，其权威性就会大打折扣。此外，发布红头文件应该有一定的流程和程序，不应该脑袋一拍就发个文件。
汪玉凯说，倡议生二孩不太适合用红头文件来实现，这不是很严肃。宣传国家政策有很多种方式，让党员和团员带头生二孩，于情于理都说不通。
2 如何提高居民生育意愿?
“需要提供种种配套政策”
“全面二孩”政策出台后，预期中的生育高峰并未到来。与此同时，多份调查显示民间生育意愿不足。
北京大学社会学系教授陆杰华认为，宜昌公开信是生育率下降的缩影，其他地区也不同程度有这样的问题。全面二孩放开后，一些地方的生育率不一定能达到预期，面临的困难比较大。
他认为，宜昌公开信是一个理念改变的积极信号，然而光靠呼吁和公开信是远远不够的。提高生育意愿，需要为育龄妇女提供生育二孩的种种配套政策，也应该在产假方面做出相应的调整。
中南财经政法大学公共管理学院副教授石智雷曾赴湖北宜昌调研生育现状，他认为，生育行为和生育水平存在的明显地区差异，应改变过去各个省份“一刀切”的人口政策，根据不同地区人口规模和综合承载力，制定差别化的人口生育政策，分类有序完成“按照政策进行生育”的目标。
他表示，虽然全国整体处于稳定低生育水平，但不同地区的社会、经济发展与生育意愿存在较大的差异性。在经济较为发达而生育率水平过低的地区，公共服务较为充足，但是二孩生育成本往往较高，人们响应“二孩政策”积极性有限。
石智雷认为，适当的优惠性或扶持性政策能够进一步刺激人们的生育意愿;在生育水平较高、生育意愿较强的区域，人口政策可以适当从紧。
